無審批、無資質(zhì)、無標準 農(nóng)村自建房安全該如何保障?
山西襄汾“8·29”重大坍塌事故敲響農(nóng)村自建房安全警鐘。記者近期在多地采訪了解到,多年來,農(nóng)村自建房近乎“野蠻生長”:沒有規(guī)范的施工圖紙,請的工人大多是農(nóng)村“土師傅”,對建材的選擇主要依據(jù)經(jīng)濟實力。尤其是隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展,一些農(nóng)村自建房變身經(jīng)營性場所,簡單隨意地改擴建,使得安全風險陡增。
然而,數(shù)量龐大的農(nóng)村自建房,目前卻處于監(jiān)管“真空地帶”:法規(guī)政策缺失、基層專業(yè)力量薄弱……汲取事故教訓(xùn),農(nóng)村自建房安全該如何保障?
無審批、無資質(zhì)、無標準:“我的地盤我做主”
2年前,山西省太原市周邊縣區(qū)的農(nóng)民劉友明,在自家宅基地上蓋起了二層樓房。“圖紙是找一個親戚設(shè)計的,就簡單畫了畫樣式。”劉友明說,周邊的房子都是小二樓,每家樣式都不一樣,他和親戚考察了幾戶之后,確定了設(shè)計圖。
沒有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會申請,劉友明的房子便開建了。“村里蓋房子不用申請,只要不占別人家的地就行,至于你用什么人、用什么材料,沒人管!”劉友明告訴記者。
打地基、選材、砌磚墻、澆筑……工程進行到哪一步,劉友明就請哪一行的師傅過來。“都是熟人介紹的,我們也不知道人家有沒有資質(zhì)。”劉友明說,在建房過程中,有的師傅手藝著實不行,后面的一堵墻建成后發(fā)現(xiàn)是歪的,后來又拆了重建。
建房所需的建材也是劉友明自己聯(lián)系采購的。記者在多地采訪了解到,與劉友明一樣,大多數(shù)農(nóng)民建房并沒有經(jīng)過任何申請審批,也沒有科學設(shè)計,從打地基到房屋結(jié)構(gòu)、選材用料等,都是當?shù)?ldquo;土師傅”或資質(zhì)不明的施工隊,根據(jù)自身經(jīng)驗和村民的建房預(yù)算來定。
60歲的王師傅是當?shù)剞r(nóng)村的一名泥匠,周圍村里誰家蓋房子,都請他過去幫忙。他20多歲時跟著師傅學了這門手藝,但從未參加過任何培訓(xùn),也沒有考過相關(guān)證書。
王師傅說,有的村民是蓋到什么程度,需要用什么工種再找?guī)煾?也有的是請個施工隊大包,把全流程都干下來。一般施工隊都是同時給好幾家蓋房子。
“有錢就用好的材料,沒錢就將就點。”王師傅說,房屋建材選取有一定標準,應(yīng)該根據(jù)房屋結(jié)構(gòu)進行精確測算,但實際上,材料的選取全憑施工人員的經(jīng)驗和村民的預(yù)算。
“鋼筋、水泥、磚等建材,不同標準有不同價格。預(yù)算少的,就用質(zhì)量一般的。比如鋼筋該用粗的,用成細的,該用5根,用上3根。”王師傅說,只要不是太離譜,施工人員一般不會有異議。房屋建成后,房主目測是否有歪斜、裂縫等情況,如果沒有,房屋就算驗收通過了。
清華大學建筑學院副教授羅德胤介紹,我國農(nóng)村基數(shù)龐大,農(nóng)房數(shù)量眾多。“農(nóng)房建設(shè)高峰期大概是在2000年左右,經(jīng)過10到20年的使用壽命,現(xiàn)在到了問題集中爆發(fā)的時候。”
再加上農(nóng)民建房攀比心理比較嚴重,房子越蓋越大,但手里的錢是有限的,“用最少的錢蓋最大的房子,相當于埋下了隱患。”羅德胤說。
記者了解到,在山西襄汾“8·29”重大坍塌事故中,坍塌房頂使用的是預(yù)制板,這種建材由于造價低、使用方便,20多年前在一些地區(qū)使用廣泛,當初建成的那批房子目前已存在各種安全問題。
庫房廠礦變身“婚慶園” “突擊建房”隱患多
記者了解到,農(nóng)民自建房如果是自己住,一般安全性較有保證,即使出現(xiàn)問題,農(nóng)民也能及時發(fā)現(xiàn),進行修補。一些村民反映,現(xiàn)在問題比較突出的,是農(nóng)村自建房改成的經(jīng)營性用房,尤其是改成人員聚集的經(jīng)營性場所。
目前在農(nóng)村,需求最大的就是舉辦婚喪嫁娶宴會的場所。過去,此類宴會一般在農(nóng)民自家院子里操辦,但近年來,越來越多的農(nóng)民選擇去專門的“宴會廳”。
一些大的村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都開設(shè)了此類場所,有的是將老飯店進行改擴建,有的則是由庫房、廠礦改建而成。由于最初功能設(shè)計不同,改了用途后,房屋安全隱患增加。
在山西省太原市一個臨近縣城的村莊,公路旁一排房子里正在籌備一場婚禮。記者了解到,這排房子原本是村里建的倉庫,外墻是磚混結(jié)構(gòu),頂上蓋的是彩鋼板。目前其中幾間租給了商家做門面房,剩下的成了村里的“婚慶園”。
籌辦婚宴的人員告訴記者,這場婚宴打算開75桌,如果一桌按10人計算,將會有750人在這里用餐。記者看到,這個“婚慶園”外墻涂成粉紅色,里面房屋跨度有十五六米,除了外墻外,沒有柱子做支撐。房頂彩鋼板用做支撐的鋼架,是普通鋼管。
“用什么類型鋼材,應(yīng)根據(jù)房屋跨度等進行專業(yè)測算,跨度越大,要求鋼材的承重性能越好。對于跨度比較大的房子,一般使用槽鋼或工字鋼做支撐。”一位監(jiān)理工程師告訴記者。
此外,記者還看到,這里的廚房就在大廳隔壁,師傅們做飯用的都是燃氣灶,液化氣罐就擺在燃氣灶的旁邊。
一位門面房租戶告訴記者,他們的門面房和“婚慶園”是用石膏板隔開的。租下之后,他發(fā)現(xiàn)房子質(zhì)量很差,自己又加固了一下,吊了頂。“當時還挺擔心裝的時候塌了。”
對于旁邊的“婚慶園”,他很擔心,“畢竟最初建的是倉庫,安全標準較低,改成‘婚慶園’,一場婚禮就是幾百人,有很大隱患。”
記者走訪多處農(nóng)村發(fā)現(xiàn),這樣的情況并不少見。有十多年前建成的老飯店,近年來又擴大規(guī)模,可容納四十多桌的場地竟是搭建的簡易房;有的廠礦由于環(huán)保限制關(guān)停,也將閑置的廠房改成了宴會場所。這些場所不僅房屋質(zhì)量安全堪憂,且由于是后期改建,一般門面較小,如果發(fā)生火災(zāi)等安全事故,人員難以疏散。
此外,一些農(nóng)村“突擊建房”帶來的安全隱患也不容忽視。記者了解到,在一些農(nóng)村,有的農(nóng)民聽說要整村拆遷,就開始在自家院子里蓋房子,因為房子比院子補償多。但是臨時蓋的房子,質(zhì)量很差,甚至連地基也不打。有的村子最后并沒有拆遷,就留下了一堆有問題的房子。
2014年,就有媒體曝光,為騙補償,云南金平城郊稻田一夜冒出一個村。這些突擊建造的石棉瓦房是竹子做的支撐柱,連橫梁都是竹子,下暴雨吹大風就會塌掉。
監(jiān)管困境:法規(guī)政策缺失,基層力量不足
記者了解到,長期以來,農(nóng)村自建房處于監(jiān)管“真空地帶”。山西住建系統(tǒng)一位工作人員表示,城市商品房都經(jīng)過相對專業(yè)的設(shè)計、施工和審查流程,但在廣大農(nóng)村地區(qū),建設(shè)領(lǐng)域一直缺乏有效監(jiān)管。
山西隆誠律師事務(wù)所律師王俊向記者展示了相關(guān)法律法規(guī)?!督ㄖā返?3條第3款規(guī)定:“搶險救災(zāi)及其他臨時性房屋建筑和農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動,不適應(yīng)本法。”建設(shè)部《關(guān)于加強農(nóng)民住房建設(shè)技術(shù)服務(wù)和管理的通知》第6條規(guī)定:“三層(含三層)以上的農(nóng)民住房建設(shè)管理要嚴格執(zhí)行《建筑法》《建筑工程質(zhì)量管理條例》等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。”《建筑工程施工許可管理辦法》第16條也規(guī)定,農(nóng)民自建兩層以下(含兩層)住宅工程不需要辦理施工許可證。
“不論是農(nóng)民自己動手,還是將工程承包給個體工匠或建筑企業(yè)施工,都屬于農(nóng)民自建。”王俊說,農(nóng)民自建兩層以下(含兩層)住宅活動不適用于建筑法,應(yīng)當由國務(wù)院1993年頒布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》予以調(diào)整。
《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第23條規(guī)定:“承擔村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建筑工程施工任務(wù)的單位,必須具有相應(yīng)的施工資質(zhì)等級證書或者資質(zhì)審查證書,并按照規(guī)定的經(jīng)營范圍承擔施工任務(wù)。在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)從事建筑施工的個體工匠,除承擔房屋修繕外,須按有關(guān)規(guī)定辦理施工資質(zhì)審批手續(xù)。”
然而,上述規(guī)定中的個體工匠辦理施工資質(zhì)審批手續(xù)的法律依據(jù)《村鎮(zhèn)建筑工匠從業(yè)資格管理辦法》,已于2004年7月被廢止,因此承建農(nóng)民低層住宅施工并不需要施工資質(zhì)。
一位業(yè)內(nèi)專家表示,2009年、2015年國家曾啟動《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》的修訂工作。機構(gòu)改革后,規(guī)劃職能由住建部門整合至自然資源部門,修訂工作至今未完成。包括山西在內(nèi),多個省市已經(jīng)廢止了根據(jù)這一條例制定的實施辦法。
2014年,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可實施意見》提出,進行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的,村民應(yīng)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的書面申請。
然而在實際執(zhí)行過程中,一些地方流于形式。一位接受采訪的鎮(zhèn)長說,農(nóng)村宅基地自建房按規(guī)定要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請,但各地執(zhí)行力度不一,不少農(nóng)村都是由村干部決定。
此外,一位基層住建系統(tǒng)工作人員表示,當前農(nóng)村住房建設(shè)監(jiān)管主體不明確,建設(shè)系統(tǒng)最基層的單位大多設(shè)在縣級政府,城鄉(xiāng)建設(shè)只能抓到縣級,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少專職負責建設(shè)的人員,甚至連兼職的都不多。
在山西省臨汾市大鄧鄉(xiāng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理站,只有郭永芳一名工作人員,而他主要負責農(nóng)村危房改造、施工安全巡查等,“對一般的房屋質(zhì)量并不檢查,這需要專業(yè)的人員和儀器”。
記者注意到,近幾年山西部分地市曾對農(nóng)村地區(qū)廣泛存在的違建房屋進行集中清理整頓。但基層工作人員坦言,除非政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭,單靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)等單個部門的力量難以推動工作。
目前國家并沒有明確禁止農(nóng)民將自建房用于經(jīng)營用途。去年9月,中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》明確提出,鼓勵村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅,通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式,依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等。
記者注意到,農(nóng)村自建房用于經(jīng)營時,在工商注冊環(huán)節(jié),需要提供土地手續(xù)或住房租賃合同,沒有土地手續(xù)的,村委會社區(qū)證明也可以。
王俊表示,農(nóng)村自建房的實際用途一旦轉(zhuǎn)為經(jīng)營,應(yīng)符合相關(guān)安全、質(zhì)量、消防等要求。然而,一位接受記者采訪的鎮(zhèn)長表示,農(nóng)村住房不同于城市住宅,在建設(shè)階段缺少設(shè)計規(guī)劃,房屋結(jié)構(gòu)后期難以改造,只能在消防通道、消防設(shè)施等方面做些要求,其余方面很難真正落實。
當務(wù)之急是對農(nóng)村自建房進行安全評估
針對農(nóng)村自建房,尤其是轉(zhuǎn)為經(jīng)營性場所的房屋當前存在的問題,多位專家建議從法律和政策層面,明確農(nóng)村自建房責任主體,加強監(jiān)管和基層專業(yè)能力建設(shè)。
一是修改完善相關(guān)法律,明確責任主體。目前,宅基地審批由自然資源部門負責,但在建設(shè)環(huán)節(jié)缺少責任主體,怎么建設(shè)、按什么標準建設(shè),相關(guān)部門在監(jiān)管中缺少上位法依據(jù)。
二是加強對農(nóng)村自建房尤其是農(nóng)村經(jīng)營性場所的監(jiān)管,建立安全巡查制度。實施農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃許可、設(shè)計和技術(shù)指導(dǎo)、檢查和驗收等管理方式,建立健全村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)工程的安全巡查制度。村民自建房改為經(jīng)營性用房后,必須補齊結(jié)構(gòu)安全性和功能性檢查報告。
太原理工大學建筑學院教授王崇恩等專家認為,當務(wù)之急是出臺措施,對農(nóng)村自建房尤其是轉(zhuǎn)為經(jīng)營用途的場所進行結(jié)構(gòu)問題檢測和安全評估。
三是加強基層專業(yè)能力建設(shè),普及安全知識。針對目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建設(shè)專業(yè)人才緊缺現(xiàn)狀,應(yīng)及時配備專業(yè)力量,避免出現(xiàn)政策落地“最后一公里”問題,同時對廣大村民普及新建及改擴建農(nóng)房的基本安全知識。(王菲菲)
標簽: 農(nóng)村自建房安全保障
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