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新冠疫情進入第三個年頭，承擔著守護“國門”重任的邊境城市，遭遇巨大的防疫壓力。

不久前，國家發(fā)改委發(fā)布的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》（下稱“重點任務”），專門提及“增強邊境口岸和城市的重大疫情防控救治能力，規(guī)范發(fā)熱門診建設管理”。

除了特殊時期的疫情，實際上，近年來邊境城市的發(fā)展正受到越來越多的關注。

在2022年重點任務中，就明確要完善邊境地區(qū)城鎮(zhèn)功能，并重點提出將“支持丹東、黑河、防城港等東北地區(qū)和西南地區(qū)邊境地級市吸引集聚人口”。

中國社科院人口與勞動經(jīng)濟所所長張車偉曾指出，作為城市節(jié)點，邊境城市常常關系到國家經(jīng)濟、邊境、國防等多方面安全。但邊境城市又面臨著發(fā)展受限的情況——據(jù)他統(tǒng)計，25個邊境城市中大部分都屬于人口收縮城市，“是一個非常嚴峻的問題”。

就在3月24日，新修訂的《廣西壯族自治區(qū)人口和計劃生育條例》特別規(guī)定：已生育三個子女的夫妻，雙方戶籍和居住地均在邊境縣(市、區(qū))的，可以再生育一胎子女。媒體報道指出，此舉正是為了“充實邊境地區(qū)人口”。

今年全國兩會期間，也有人大代表建議，率先在東北全面放開生育政策限制，提高邊境地區(qū)、邊遠地區(qū)現(xiàn)行工資津貼，設立東北振興人才基金。

種種聲音，核心都在于希望提升邊境城市“人氣”。而被點名的上述三座城市，又是否能借機有所突破？

“收縮”的邊境城市

我國有著綿長的邊境線，其中陸地邊界總長2.3萬公里，是世界上陸地邊界線最長和鄰國最多的國家。沿陸地邊境線密集排布著9個省份、140余個邊境縣（旗、市、區(qū)），構成我國面向境外的“第一道門”。它們分屬于40余個市（州、盟、地），其中，地級市有25個。

數(shù)量不少，但發(fā)展水平都較為有限。無論從經(jīng)濟還是人口來看，這些城市在各自所屬省份內(nèi)大都排名較為靠后。

國家發(fā)改委編制的《國家新型城鎮(zhèn)化報告（2019）》中指出，邊境城市發(fā)展不平衡不充分問題極為突出。根據(jù)其分析，人口不斷減少、先進要素缺乏、產(chǎn)業(yè)形態(tài)初級、承載能力較差等四大困境構成了發(fā)展的主要阻礙，而最直接的就是人口問題。

以25個地級市的情況為例。根據(jù)2010、2020兩次人口普查數(shù)據(jù)來看，邊境城市人口總體在十年間縮水463.7萬人，增長率為-11.69%，有17座城市都存在常住人口負增長的情況。

具體而言，邊境城市的人口變動情況出現(xiàn)了明顯的地區(qū)差異。在仍實現(xiàn)人口增長的城市中，除內(nèi)蒙古包頭外均為西南城市，其中，增速最高的西藏林芝，常住人口增長22.46%至23.9萬人，而廣西防城港則以17.9萬的人口增量居于首位。此外，廣西崇左、百色均為邊境人口大市中仍實現(xiàn)人口增長的代表。

另一面，東北邊境城市則出現(xiàn)較為嚴重的人口減少。

人口增速排名靠后的5個邊境城市被東北“包攬”，分別為黑龍江的雙鴨山、黑河、伊春以及吉林的白山和通化。排名居于最后一位的通化，十年間人口減少102.2萬，增長率跌至-78.48%。

邊境城市人口下降的原因是多方面的。

上述報告提到，邊境城市面臨的三方面制約，均對人口增長產(chǎn)生一定影響。

一來，邊境地區(qū)大部分是民族地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)或貧困地區(qū)，遠離政治、經(jīng)濟和文化中心，也遠離沿海發(fā)達地區(qū)，很難受到正面輻射帶動；二來，陸上14個鄰國發(fā)展基本落后于我國，經(jīng)濟韌性不強，容易波及邊境城市發(fā)展；三來，中央和省級財政資金對邊境城市支持遠不足實際需求。

東北邊境城市的處境更為艱難。中國區(qū)域經(jīng)濟學會副會長兼秘書長陳耀指出，東北城市整體人口凈流出現(xiàn)象均比較突出，遠離中心城市的邊境城市更是如此。

黑河航拍 圖片來源：攝圖網(wǎng)_501188499

七人普數(shù)據(jù)顯示，東北3座省會城市和1座計劃單列市人口均出現(xiàn)人口增長乏力情況，哈爾濱更出現(xiàn)人口負增長。最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2021年，黑龍江常住人口再減46萬，省會哈爾濱作為東北唯一千萬人口城市也面臨“降級”風險。

挺起三個“支點”

早在國家發(fā)改委2019年印發(fā)的新型城鎮(zhèn)化建設重點任務中，就首次寫入“強化邊境城市穩(wěn)邊戍邊作用，推動公共資源傾斜性配置和對口支援”。此后，有關邊境城市的安排分量大大增加，發(fā)展思路也愈加清晰。

具體而言，根據(jù)2020年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務安排，邊境地區(qū)將主要推進兩類市鎮(zhèn)發(fā)展，其中潛力型城鎮(zhèn)以產(chǎn)聚人，戰(zhàn)略支點型城鎮(zhèn)以城聚產(chǎn)。以此為突破口，從中心城市到邊境城市，逐步形成“打造以內(nèi)陸鄰近的大中城市為輻射源、邊境縣級市及地級市市轄區(qū)為樞紐、邊境口岸和小城鎮(zhèn)為節(jié)點、邊境特色小鎮(zhèn)為散點的邊境一線城鎮(zhèn)廊帶”。

《國家新型城鎮(zhèn)化報告（2019）》此前也詳細解釋了兩類市鎮(zhèn)的發(fā)展邏輯。

對于潛力型市鎮(zhèn)，“按照與自身稟賦符合、與國內(nèi)配套、與毗鄰國家互補的原則，合理謀劃產(chǎn)業(yè)定位，防止脫離實際追求重化工業(yè)和高精尖產(chǎn)業(yè)”；而對于戰(zhàn)略支點型市鎮(zhèn)，則“加大真金白銀的政策投入”，通過改善基礎設施和公共服務，增強對人口的吸引力和承載力，進而發(fā)展壯大服務業(yè)等產(chǎn)業(yè)滿足人口需求，“實現(xiàn)以城聚產(chǎn)，以公共服務聚人”。

當下，發(fā)展重點進一步聚焦到邊境地級市上。

事實上，2015年，吉林邊境縣級市琿春市政府被賦予地級市市政府管理權限，就曾引發(fā)關于邊境地級市的討論。吉林省政府發(fā)展研究中心研究員王占國曾指出，對于權限“升格”的縣級市而言，一個顯而易見的好處是“自己做主”，決策由自己把握，有多少錢辦多少事，有利于琿春加快開放發(fā)展，同時推進“強基富民固邊”工程。

而此次直接點名三座地級市，也將進一步助推邊境地區(qū)發(fā)展格局的改善。

陳耀分析指出，三座城市首先各自具有明確的開放側重點，黑河主要對俄、丹東主要對朝，而防城港則主要對接東盟；其次，這也跟以建設口岸城市為重點發(fā)展邊境城市的思路相符，黑河、丹東以及防城港的東興，均屬1992年起國家批復的14個沿邊開放城市，并設有國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)作為主要的開放平臺。

與納入北部灣城市群、人口正處于增長狀態(tài)的防城港相比，東北兩市則更具戰(zhàn)略支點意義。

丹東鴨綠江畔 圖片來源：攝圖網(wǎng)_501178083

“全國城市發(fā)展總體思路，在支持發(fā)達地區(qū)大城市集聚人口和經(jīng)濟規(guī)模的同時，也要守住底線地區(qū)城市發(fā)展?！标愐治?，“在三類底線地區(qū)——一是承擔生態(tài)功能的地區(qū)，二是承擔糧食安全的糧食主產(chǎn)區(qū)，三是承擔國防安全的邊境地區(qū)，主要還是要靠一定的城市支撐其發(fā)展?！?/P>

在他看來，對于諸如黑河和丹東等邊境地級市，同樣要考慮增加真金白銀投入?！氨热缭黾踊A設施投入、教育醫(yī)療投入、民生保障投入，讓當?shù)厥忻癜捕ㄏ聛砭蜆I(yè)和生活。”陳耀說，“甚至可以考慮之前實行過的邊境城市補貼制度，以及率先在這些地方放開生育政策等，盡量增加當?shù)厝丝谖统錾?。?/P>

開放的新可能？

無論是以產(chǎn)到人，還是從人到產(chǎn)，產(chǎn)業(yè)均是邊境城市聚人的重要因素。

據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化報告（2019）》分析，沿邊條件和開放環(huán)境是邊境城市與生俱來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年，邊境市鎮(zhèn)各類開放平臺包括重點開發(fā)開放試驗區(qū)共5個、沿邊國家級口岸共72個，此外還有邊境經(jīng)濟合作區(qū)17個、跨境經(jīng)濟合作區(qū)1個等。

在此基礎上，邊境城市能夠進一步衍生出邊境貿(mào)易、生態(tài)文化旅游、資源初級加工、農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)加工等一系列關聯(lián)產(chǎn)業(yè)。

防城港無疑是因開放走上發(fā)展的典型。

圖片來源：北部灣港(000582)集團官方微信號

防城之名，得于宋朝，意味邊防之城，“防御陸海南疆”之責呼之欲出。1968年，防城港開始興建；1974年，防城港獲批擴建為對外開放貿(mào)易港，“邊防之城”才開始走向“開放之城”。此后，防城港開放步伐不斷加快：

2002年港口進出口貨運量首次突破千萬噸大關之后，在北部灣經(jīng)濟區(qū)、中國-東盟自貿(mào)區(qū)、西部陸海新通道等一系列政策加持下，到去年吞吐量已達到1.48億噸，成為西南地區(qū)僅次于欽州的第二大海港。

在此基礎上，防城港產(chǎn)業(yè)發(fā)展箭在弦上。根據(jù)廣西2021年統(tǒng)計年鑒，防城港規(guī)上工業(yè)企業(yè)營收總額達1345.4億元，在廣西僅次于南寧、柳州和北海三市；而細分數(shù)據(jù)上，輕工業(yè)產(chǎn)值下降、重工業(yè)產(chǎn)值上升，黑色、有色金屬冶煉和延壓加工業(yè)增加值大幅增長。

參照防城港的發(fā)展路徑，被點名的黑河和丹東二市，是否可能走上開放推動發(fā)展的“又一春”？

陳耀分析，在東北地區(qū)，相比更具開放基礎的滿洲里和琿春等邊境縣市，黑河和丹東要發(fā)揮邊境特色，更需進一步挖掘符合本地優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。他舉例說，對于黑河，一個主要特點就是“冷資源”，冬天甚至能到零下四五十攝氏度，其潛力值得進一步挖掘。

比如，如何進一步用好“極光”品牌、擦亮“避暑勝地”招牌，在傳統(tǒng)旅游業(yè)上尋找新的發(fā)展點？再比如，在黑河現(xiàn)有“寒地試車”產(chǎn)業(yè)基礎上，能否抓住新一輪新能源汽車的發(fā)展風口，創(chuàng)造更具世界知名度的城市名片？

而對于丹東來說，更需要“無中生有”的眼光和膽識。

在陳耀看來，眼下丹東依托陸路邊境發(fā)展的條件不強，更需要發(fā)揮其沿江、沿海、沿邊的綜合優(yōu)勢，將眼光放至整個東亞地區(qū)，吸引更多加工貿(mào)易企業(yè)落戶，可以是電子產(chǎn)品、服裝、食品加工業(yè)，并逐漸培育出新的產(chǎn)業(yè)支柱。